Premessa
Come già ampiamente descritto nelle precedenti relazioni, il Gruppo ha intrapreso l’attività relativa ai progetti di smaltimento dei rifiuti solidi urbani nella provincia di Napoli e nelle altre province della Campania a partire dalla fine degli anni ’90 attraverso le società controllate FIBE e FIBE Campania. Tenuto conto che, nel corso dell’esercizio 2009, FIBE Campania S.p.A. è stata incorporata in FIBE S.p.A., nel seguito del presente capitolo – salvo ove diversamente specificato – si fa riferimento esclusivamente a quest’ultima anche per posizioni o vicende originatesi in capo alla società estinta a seguito della citata fusione.
Le rilevanti problematiche che, sin dal periodo 1999-2000, hanno caratterizzato l’attività della società nell’ambito dei contratti di affidamento del servizio e che sono state ampiamente discusse e trattate in tutte le informative finanziarie che il Gruppo ha prodotto a partire da tali periodi, si sono evolute e articolate nel corso degli anni, originando un significativo insieme di contenziosi, alcuni dei quali – come meglio si descriverà nel seguito del presente capitolo – di grande rilevanza ed in parte tuttora in corso alla data di riferimento della presente Relazione finanziaria annuale.
Al fine di agevolare una sintetica correlazione delle varie fasi operative dei Progetti RSU Campania con i principali fronti contenziosi tuttora esistenti e con le valutazioni ad essi riferite, si ritiene opportuno suddividere il lungo orizzonte temporale durante il quale le vicende in esame si sono articolate nelle seguenti principali fasi/periodi:
- La fase cd. “Contrattuale”: tale fase inizia nel biennio 2000-2001 con la stipula, da parte delle due società di progetto FIBE e FIBE Campania, dei contratti di affidamento del servizio di smaltimento dei rifiuti solidi urbani delle provincie campane e si conclude il 15 dicembre 2005 con la risoluzione ‘ope legis’ di detti contratti per effetto del D.L. n. 245/2005 (convertito in L. n. 21 del 27 gennaio 2006);
- la fase cd. “Transitoria”: tale fase, il cui avvio coincide con la conclusione della fase Contrattuale, si protrae sino all’entrata in vigore del D.L. n. 90 del 23 maggio 2008 e Decreto Legge n. 107 del 17 giugno 2008, entrambi convertiti in Legge n. 123 del 14 luglio 2008 la quale, tra l’altro, ha sancito definitivamente il disimpegno del Gruppo Impregilo dalle attività di smaltimento rifiuti, trasferendo alle Province la “titolarità” degli impianti CDR “ubicati nei rispettivi territori” (v. art. 6-bis, co. 1) e prevede “l’impiego delle Forze Armate per la conduzione tecnica e operativa degli impianti predetti” (v. art. 6-bis, co. 3) e
- la fase cd. “post-transitoria” che, prendendo avvio dalla conclusione della fase “Transitoria” e protraendosi sino ad oggi è sinteticamente definita come fase “Attuale”.
La fase “Contrattuale”
Sin dalle prime fasi dei Progetti, successive alla stipula dei contratti, si sono evidenziate significative criticità fra cui le più importanti possono essere individuate nelle seguenti:
- mancata attivazione nella Regione Campania dei programmati volumi di raccolta differenziata di rifiuti, evento che costituiva essenziale premessa dell’impostazione del progetto e dei contratti di servizio stipulati tra le Società e il Commissario di Governo e che costituisce una delle cause di alcuni dei più rilevanti fronti contenziosi tuttora esistenti e riferiti alla gestione degli impianti ex-CDR (oggi “STIR”);
- inadeguatezza dei volumi di discarica messi a disposizione dal Commissario di Governo;
- ritardato avvio dei lavori di realizzazione dei termovalorizzatori di Acerra e Santa Maria La Fossa. I lavori dell’impianto di Acerra, che avrebbero dovuto iniziare, secondo contratto, all’inizio del 2001 sono invece stati effettivamente avviati soltanto nell’agosto 2004 grazie all’intervento straordinario di oltre 450 agenti delle forze dell’ordine che hanno liberato le aree di lavoro occupate sin dal gennaio 2003 da manifestanti. Per l’impianto di S. Maria La Fossa, che avrebbe dovuto completare il quadro di progetto relativo alle provincie campane diverse da quella di Napoli e la cui realizzazione avrebbe dovuto essere contemporanea a quella dell’impianto di Acerra, dopo aver ottenuto la V.I.A. solo nel 2007, i lavori non sono mai stati avviati.
Parallelamente al rapido deterioramento delle condizioni operative ed economiche in cui la società si trovava ad operare conseguenti alle criticità descritte, le pubbliche amministrazioni – sia locali sia centrali – a vario titolo coinvolte nella gestione contrattuale si sono dimostrate inadempienti nei confronti di FIBE per le spettanze ad essa contrattualmente dovute.
In data 12 maggio 2004, inoltre, la Procura della Repubblica di Napoli, nell’ambito di un procedimento che ha visto indagati gli amministratori delle società del gruppo coinvolte nel progetto (FIBE, FIBE Campania e Fisia Italimpianti), oltre ai vertici della struttura commissariale, ha posto sotto sequestro gli impianti, provvedendo contestualmente alla loro restituzione su cauzione, avviando così un nuovo fronte contenzioso di natura penale di cui si darà più esaustivo riscontro nel seguito del presente capitolo e che risulta in parte tuttora in corso.
Alla fine della fase Contrattuale, pertanto, la società si trovava significativamente esposta a livello finanziario sia per aver realizzato con proprie risorse, includendo in tale accezione anche quelle a fronte delle quali la stessa aveva assunto finanziamenti dal sistema bancario, buona parte degli investimenti ad essa spettanti, secondo le previsioni contrattuali, sia per il mancato pagamento da parte delle amministrazioni locali di una rilevante parte delle competenze dovute a FIBE.
I lavori di realizzazione dell’impianto di Acerra erano stati solo parzialmente avviati e si erano nel frattempo aperti numerosi fronti contenziosi sia in sede civile sia in sede amministrativa.
Tali fronti, meglio descritti nei successivi paragrafi del presente capitolo, vedevano coinvolti una pluralità di soggetti. Nella maggior parte dei casi da una parte si trovava la società (a seconda delle singole fattispecie, FIBE poteva trovarsi chiamata in causa insieme alle altre consociate del Gruppo che a vario titolo hanno partecipato alle attività contrattuali quali ad esempio Fisia Italimpianti e Impregilo Edilizia e Servizi, poi incorporata da Impregilo), che interveniva in tutte le sedi per sostenere la correttezza del proprio operato e pretendere il rispetto dei propri diritti da parte dei debitori e dall’altra parte si trovavano le amministrazioni pubbliche che, nel perdurare della situazione emergenziale contestualmente al deteriorarsi delle proprie situazioni finanziarie, sostenevano strumentalmente che fosse la FIBE stessa ad essere inadempiente nei confronti delle proprie obbligazioni contrattuali.
A partire dalle fasi finali del periodo Contrattuale, infine, in tale già complesso quadro contenzioso si sono via via inserite anche numerose imprese e privati che, a vario titolo e in alcuni casi anche in modo del tutto mediato, si erano trovate coinvolte nell’attività gestoria come fornitori o sub-fornitori di FIBE e che, per effetto direttamente dipendente dalle inadempienze della pubblica amministrazione nei confronti della stessa, si trovavano anch’essi in condizioni di crescente difficoltà finanziaria.
La fase “Transitoria”
Il D.L. n. 245/2005 (convertito in L. n. 21 del 27 gennaio 2006) ha, tra l’atro, (i) risolto in data 15 dicembre 2005 “ope legis” i contratti di affidamento dei servizi in essere tra Fibe, Fibe Campania e il Commissario Straordinario per l’Emergenza Rifiuti in Campania, facendo comunque “salvi gli eventuali diritti derivanti dai rapporti contrattuali risolti”, (ii) disposto che la società continuasse la propria attività nel puntuale rispetto dell’azione di controllo e coordinamento del Commissario Straordinario a fronte del diritto a vedersi rimborsati dall’ente Commissariale le spese e i costi sostenuti al riguardo e (iii) proseguisse nella realizzazione delle discariche di servizio e dell’impianto di Acerra, nelle more che, in termini di somma urgenza, il Commissario individuasse con procedure di pubblica evidenza un nuovo soggetto a cui affidare il servizio. La legge inoltre impone al Commissario di Governo l’obbligo al recupero delle somme dovute alla società dalle amministrazioni locali a titolo di tariffa per lo smaltimento dei rifiuti fino alla data di risoluzione dei contratti di servizio.
Tale mutato quadro normativo, già allora viziato da rilevanti criticità riferite tanto alla natura dei nuovi rapporti giuridici da esso dipendenti quanto alla irrealistica previsione circa la possibilità di individuare un nuovo soggetto cui affidare il servizio secondo le medesime condizioni che avevano già portato al collasso del sistema gestorio nel periodo Contrattuale, ha determinato l’avvio del periodo cd. “Transitorio” e ulteriormente complicato l’attività di FIBE senza che la stessa potesse risolvere alcuni fra i più rilevanti aspetti critici che hanno caratterizzato il periodo precedente. I più significativi hanno riguardato:
- l’insufficienza degli stanziamenti di risorse finanziarie destinate alla struttura commissariale al fine di svolgere la propria intimata azione di controllo e coordinamento e ciò sia in relazione agli oneri di gestione sia in relazione ai rilevanti investimenti ancora da effettuare;
- l’illegittimo protrarsi dell’obbligo di FIBE di proseguire la propria attività a causa del mancato subentro di nuovi affidatari del servizio (tutte le gare bandite non andavano a buon fine per la mancanza di opportune garanzie circa la disponibilità di siti ove smaltire i residui del processo di lavorazione del CDR) ancorché fosse stata la stessa norma a stabilire la risoluzione anticipata dei contratti di affidamento; e
- l’assenza di specifici e puntuali previsioni in relazione alle modalità con cui la società avrebbe potuto vedere indennizzate le proprie pretese risarcitorie derivanti dalla risoluzione anticipata dei propri contratti di servizio.
Con un profilo operativo coerentemente improntato sia al rispetto delle norme allora vigenti sia alla più aperta collaborazione con le strutture commissariali, FIBE ha comunque proseguito anche nelle attività di realizzazione dell’impianto di Acerra senza poter disporre dell’idonea copertura finanziaria da parte della Pubblica Amministrazione che ne sarebbe divenuta titolare, con ciò appesantendo ulteriormente il proprio bilancio.
La fine di tale fase, come precedentemente descritto, è coincisa con l’entrata in vigore del D.L. n. 90 del 23 maggio 2008 e Decreto Legge n. 107 del 17 giugno 2008, entrambi convertiti in Legge n. 123 del 14 luglio 2008. Con questi provvedimenti da un lato si conferma l’obbligo di Fibe a completare il termovalorizzatore di Acerra, dall’altro si sancisce definitivamente il disimpegno del Gruppo Impregilo dalle attività di smaltimento dei rifiuti, trasferendo alle Province campane la titolarità degli impianti CDR e delle risorse strumentali presenti in ciascun impianto compreso il personale (diverso da quello dirigenziale) impiegato presso gli impianti che viene assunto con contratti a tempo determinato.
Ancorché si fosse realizzato un importante risultato, la situazione della società evidenziava un quadro sia operativo sia finanziario assolutamente critico. Fra i più significativi elementi di tale quadro si ricorda:
- l’accresciuto sbilancio finanziario riferibile alla intimata prosecuzione della realizzazione dell’impianto di Acerra per il quale non era stato individuato uno specifico iter procedurale o contrattuale relativo alla destinazione finale dello stesso;
- la definitiva uscita di FIBE dalla gestione o di tutti gli impianti e attrezzature sino allora utilizzate dalla società per svolgere la propria attività di mero esecutore per conto del commissariato delle attività di smaltimento dei rifiuti, a fronte dell’assenza di alcuna determinazione relativa al rimborso dei costi sostenuti per la realizzazione degli stessi impianti;
- la soppressione ex-lege delle strutture amministrative pubbliche che avevano coordinato le attività nel periodo Transitorio senza che fosse prevista alcuna concreta misura per il rimborso delle ingenti risorse finanziarie che, in costanza di esecuzione delle attività di smaltimento in nome e per conto dell’amministrazione, FIBE aveva comunque dovuto anticipare – con il supporto finanziario del Gruppo come nei precedenti periodi - e per le quali, ancora una volta, non era previsto né alcun debitore specificamente identificato né specifiche procedure a carico della pubblica amministrazione per la relativa liquidazione.
Ad appesantire ulteriormente i già estesi impatti che la situazione descritta esprimeva sia su FIBE sia su tutto il Gruppo, anche il fronte contenzioso di natura penale si articolava con, da un lato, il susseguirsi di misure cautelari reali (ie: sequestri di importi per equivalente) richieste dalla magistratura inquirente, inizialmente concesse dal Tribunale di Napoli e successivamente annullate in ultima istanza dalla Corte di Cassazione, e dall’altro l’avvio di nuovi procedimenti penali a carico sia di amministratori della Società e funzionari responsabili della pubblica amministrazione sia delle persone giuridiche a tali soggetti riferibili per presunte responsabilità ex-Legge 231.
La fase “Post-transitoria” o “attuale”
L’avvio di tale fase è stato caratterizzato in prevalenza da due nuovi scenari i quali, hanno riguardato (i) il completamento del termovalorizzatore di Acerra e lo sviluppo delle vicende ad esso riferibili e (ii) l’avvio di una nuova fase contenziosa fra la società e la pubblica amministrazione e riferibile alla gestione degli impianti, dei siti di stoccaggio e delle attrezzature per i quali, per effetto della citata L. 123/2008, si era registrata la piena ed esclusiva presa di possesso degli stessi da parte della stessa amministrazione.
Per quanto riguarda l’impianto di Acerra, inoltre, nel corso del mese di dicembre 2008 e nell’ambito della procedura di affidamento del servizio di gestione dell’erigendo termovalorizzatore è stato individuato un nuovo soggetto affidatario nella figura di una primaria società italiana titolare di altri importanti impianti per lo smaltimento dei rifiuti ed il relativo recupero energetico. Parallelamente FIBE, in accordo con le previsioni della citata L. 123/2008, ha continuato le attività tecniche finalizzate al completamento dell’impianto ed al relativo collaudo. Le prove di collaudo definitivo dell’impianto di Acerra sono state effettuate nel corso del primo bimestre 2010 ed il relativo certificato è stato emesso in data 16 luglio 2010 con la conferma circa l’esito positivo della procedura. In tale ambito si ricorda l’emanazione del Decreto Legge 195/2009, convertito con modificazioni in legge n. 26 del 26 febbraio 2010 il quale, tra l’altro, contiene alcune significative previsioni che di seguito possono essere così sintetizzate:
- la valorizzazione del termovalorizzatore di Acerra, nell’importo di € 355 milioni ed il trasferimento della proprietà dello stesso, dal Gruppo Impregilo alla regione Campania (o alla Presidenza del Consiglio-Dipartimento della Protezione Civile ovvero a soggetto privato). Il trasferimento era stabilito entro il 31 dicembre 2011 in base ad un nuovo decreto della Presidenza del Consiglio dei Ministri e previa individuazione delle relative risorse finanziarie. Fino a tale momento, all’ex-affidatario del servizio, era riconosciuto un canone di affitto determinato in € 2,5 milioni al mese per una durata fino a quindici anni. Il canone relativo ai 12 mesi antecedenti il trasferimento di proprietà, sarebbe stato scomputato dal corrispettivo per lo stesso trasferimento, unitamente alle somme anticipate all’ex-affidatario – ai sensi dell’art. 12 d.l. 90/2008 – in conto realizzazione dell’impianto;
- sempre in relazione all’impianto di Acerra, (i) si individuò il termine ultimo per l’effettuazione del collaudo al 28 febbraio 2010, (ii) si stabilì che, fino al trasferimento della proprietà, lo stesso non sarebbe stato alienabile, non era assoggettabile a pignoramento né ad altri atti dispositivi né avrebbero potuto essere effettuate trascrizioni o altri atti pregiudizievoli relativi allo stesso impianto e (iii) vennero posti a carico dell’ex-affidatario ulteriori e significativi oneri in merito ad un insieme di garanzie di natura sostanzialmente differente e significativamente più onerosa rispetto alle best practices vigenti nel settore impiantistico. La gestione dello stesso impianto, peraltro, venne attribuita al nuovo affidatario già a partire dall’esercizio 2010, nonostante la prevista presenza di garanzie rilasciate e nonostante la proprietà ancora della FIBE.
Per quanto riguarda invece lo sviluppo dei contenziosi riferiti alla gestione degli impianti e dei siti di stoccaggio, il primo periodo della fase ‘Post-transitoria’ è stato caratterizzato, tra l’altro, dallo sviluppo di due fondamentali fronti contenziosi in sede amministrativa e più precisamente:
- il fronte relativo alla definitiva identificazione del ruolo svolto da FIBE nei confronti della pubblica amministrazione successivamente alla risoluzione dei contratti di affidamento e
- il fronte relativo alla determinazione del soggetto cui, successivamente all’entrata in vigore della L.123/2008, spettava la presa in carico e relativa gestione i tutti gli impianti , siti di stoccaggio ed attrezzature che, nella fase Contrattuale, erano stati realizzati da FIBE per lo svolgimento della propria attività.
In relazione alla definizione del ruolo svolto da FIBE nella fase Transitoria, la sentenza del TAR del Lazio n° 7280 del luglio 2008, divenuta definitiva per omessa impugnazione, ha infatti fornito - nella parte motiva – la puntuale ricostruzione del ruolo e delle responsabilità attribuibili rispettivamente alle ex affidatarie post 15 dicembre 2005 - ormai “mere esecutrici” delle direttive commissariali - e del Commissario delegato di Governo - esclusivo titolare del servizio di smaltimento rifiuti e dell’azione di coordinamento, tenuto ad individuare le soluzioni ottimali per lo smaltimento rifiuti.
Nel contempo, la stessa sentenza ha rilevato come ogni obbligo ex-lege imposto alle ex affidatarie fosse cessato già alla data del 31 dicembre 2007, esprimendo anche la circostanza per cui i vari provvedimenti commissariali che avevano intimato a FIBE la proroga della propria operatività sino all’entrata in vigore della L.123/2008, provvedimenti che erano stati tutti prontamente impugnati dalla società, erano ritenuti illegittimi in quanto contrastanti con le precedenti norme regolanti le condizioni e i limiti dello specifico intervento emergenziale.
In relazione invece alla controversia riferita al possesso ed alla gestione degli impianti e dei siti di stoccaggio, la fase contenziosa, avviatasi nel periodo immediatamente successivo all’entrata in vigore della L.123/2008, è terminata con la decisione del Consiglio di Stato il quale, con sentenza 290/2010, ha definitivamente confermato l’annullamento delle pretese avanzate dall’amministrazione per la restituzione dei siti a FIBE nel dicembre 2008, liberandola così da qualsiasi obbligo in merito alla gestione degli stessi siti che, a parere dell’Amministrazione, erano stati ritenuti non funzionali all’attività della stessa.
Approssimandosi la fine dell’esercizio 2010, pertanto, la situazione complessiva dei Progetti RSU Campania si presentava ancora alquanto complessa, per effetto prevalente delle seguenti situazioni:
- una posizione economico-finanziaria che, a livello consolidato di Gruppo, evidenziava crediti netti e pretese risarcitorie di ingente ammontare e prevalentemente riferibili ai seguenti capitoli di attività:
- realizzazione dell’impianto di Acerra il quale, oltre ad essere uno dei più grandi e moderni impianti di termovalorizzazione e recupero energetico esistenti al mondo, era allora già pienamente funzionante e produttivo senza che però alla società che lo aveva realizzato fosse stato riconosciuto alcun indennizzo;
- rimborso dei costi non ammortizzati degli impianti ex-CDR i quali, secondo le previsioni dei contratti di affidamento risolti ex-lege a fine 2005, erano posti a carico della pubblica amministrazione ma che a tale data non erano stati da essa riconosciuti
- crediti netti risultanti dallo sbilancio finanziario progressivamente accumulato sia nella fase Contrattuale sia nella fase Transitoria come conseguenza, da una parte, delle inadempienze delle amministrazioni debitrici e, dall’altra, della impossibilità di opporre tali inadempimenti nei confronti dei terzi fornitori e sub-fornitori di FIBE che si era trovata così costretta a esporsi ulteriormente al fine di contrastare azioni strumentalmente avviate da tali soggetti anche in sede fallimentare.
- il protrarsi del contenzioso penale che, nonostante fosse in corso già il procedimento di merito, vedeva ancora il Gruppo oggetto di rilevanti pretese di natura cautelare reale da parte della magistratura inquirente, con tutte le conseguenze operative e di reputazione che tale contesto comportava;
- il protrarsi di una situazione contenziosa in sede sia civile sia amministrativa che, nonostante le fondamentali pronunce precedentemente descritte, non consentiva ancora l’identificazione di un preciso riferimento temporale in cui poter ritenere che le legittime pretese avanzate a vario titolo dalla società potessero risultare soddisfatte.
A partire dalla fine dell’esercizio 2010, tuttavia, si sono registrate alcune significative novità in relazione agli aspetti suindicati, e più precisamente:
- la controversia relativa al legittimo indennizzo spettante a FIBE per la realizzazione del termovalorizzatore di Acerra si è sostanzialmente conclusa alla fine dell’esercizio 2011 e l’incasso definitivo del corrispettivo riferito a tale impianto e pari a € 355 milioni circa è stato perfezionato nel corso del 2012;
- il procedimento penale avviato nel 2004, e nel cui ambito sia era instaurato il parallelo procedimento cautelare che aveva visto il Gruppo oggetto di ingenti sequestri di risorse finanziarie sin dall’esercizio 2007, si è definitivamente estinto nella prima parte dell’esercizio 2012 con la definitiva esclusione dell’applicabilità delle misure stesse mentre nel novembre 2013 il Tribunale di Napoli ha emesso il dispositivo che assolve con formula piena e ampie formule di rito tutti gli imputati coinvolti. In data 1 febbraio 2014 è stata depositata l’articolata sentenza di assoluzione (composta da 265 pagine) ed alla data attuale è ancora pendente il termine per l’impugnazione da parte della Procura che è atteso scadere il 21 marzo 2014;
- la controversia relativa alle legittime pretese avanzate da FIBE per il rimborso dei costi sostenuti per la realizzazione degli impianti ex-CDR e non ancora ammortizzati alla data di risoluzione dei contratti di affidamento (15 dicembre 2005) si è anch’essa conclusa con la decisione della Suprema Corte, nel marzo 2013, che ha respinto l’impugnativa della pubblica amministrazione ritenuta soccombente dal Consiglio di Stato nel corso del 2012. Ancorché in tale ambito siano tuttora in essere procedimenti esecutivi avviati da FIBE per ottenere il pieno adempimento da parte dell’amministrazione soccombente, nel corso del 2013 sono stati incassati complessivi € 240 milioni circa, riferiti per € 204 milioni circa ai costi non ammortizzati al dicembre 2005, e per € 35 milioni circa agli interessi legali da tale.
Alla fine dell’esercizio 2013, infine, la posizione patrimoniale-finanziaria evidenziata dal Gruppo nell’ambito dei Progetti RSU Campania, si presenta sostanzialmente concentrata nell’ambito delle voci del capitale circolante riferite alle partite creditorie nette vantate da FIBE in relazione alle fasi Contrattuale e Transitoria.
Nel seguito del presente capitolo, in coerenza con quanto effettuato nelle precedenti informative finanziarie periodiche del Gruppo, viene fornita una descrizione dei principali contenziosi attualmente in essere al fine di completare il complesso quadro operativo che tuttora caratterizza l’attività del Gruppo nei Progetti RSU Campania. In questo ambito, infatti, pur avendo osservato i significativi e positivi sviluppi in precedenza sinteticamente descritti, si deve osservare come il quadro generale si presenti ancora alquanto articolato.